В соответствии со статьей 10 Закона «О социальной защите инвалидов в РФ» распоряжением Правительства РФ от 21 октября 2004 г. № 1343-р (с поправками, внесенными Распоряжением Правительства РФ № 2347-р от 30 декабря 2005 г.) утвержден «Федеральный перечень реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду бесплатно». Одновременно приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 29.11.2004 г. № 287 утверждена форма индивидуальной программы реабилитации (ИПР), выдаваемая федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы (ФУМ-СЭ). Синхронное появление двух столь важных документов может рассматриваться как свидетельство повышения внимания правительства к проблемам российских инвалидов.

Карта ИПР представляет собой базовый документ, определяющий, какие реабилитационные мероприятия и технические средства реабилитации должен получить инвалид и соответственно какие финансовые средства предполагается потратить на его реабилитацию. Необходимо отметить, что форма ИПР, разработанная специалистами ФЦЭРИ[9] , – документ, в основном соответствующий современным представлениям о реабилитации инвалидов. Впервые за 10 лет, прошедших со времени принятия в 1995 году Закона «О социальной защите инвалидов в РФ», конкретизированы формы выполнения обязательств государства по отношению к инвалидам (в том числе к детям-инвалидам) и на федеральном уровне учтены их реабилитационные потребности.

В то же время «Федеральный перечень» вышел пока в весьма урезанном виде, не соответствует ИПР и не включает даже основных направлений реабилитации, перечисленных в Законе. Так, в «Перечне» отсутствуют мероприятия по социальной реабилитации, включающей «социально-средовую, социально-педагогическую, социально-психологическую и социокультурную реабилитацию, социально-бытовую адаптацию» (абз. 5 ст. 9 Закона). При этом именно социальная реабилитация определяется Законом как «основное направление реабилитации инвалидов» (ст. 9)! Таким образом, нормативным актом правительства противозаконно снижен минимально гарантированный объем социальной защиты по сравнению с тем, который установлен самим Законом и международными актами.

Подобный «Перечень» не только обессмысливает Закон «О социальной защите инвалидов», но и исключает финансирование на федеральном уровне указанных в Законе реабилитационных мероприятий, являющихся жизненно необходимыми в первую очередь для подавляющего большинства детей-инвалидов и молодых инвалидов. Лишая возможности бесплатно получить социальную реабилитацию, государство обрекает их на социальную дезадаптацию и тем самым допускает откровенную дискриминацию своих и без того обделенных благополучием граждан.

Этот акт, призванный конкретизировать обязательства государства по реабилитации инвалидов, противоречит статьям 2, 7, 38, 41 и 43 Конституции РФ и главе III Федерального закона РФ «О социальной защите инвалидов в РФ», определяющей основные направления реабилитации инвалидов. Поэтому значительная часть инвалидов (в том числе дети-инвалиды) не могут им воспользоваться. Используя это обстоятельство, учреждения МСЭ зачастую не отражают в индивидуальных программах реабилитации необходимые ребенку мероприятия по разделу ИПР «Психолого-педагогическая реабилитация», непосредственно связанные с возможностью получения им образования, ссылаясь на то, что они не отражены в «Федеральном перечне», и тем самым лишая ребенка необходимой помощи. Таким образом, содержание «Перечня» напрямую способствует дискриминации детей-инвалидов и в получении образования.

Среди последних одиозных документов в этой сфере следует назвать акт «Об утверждении классификаций и критериев, используемых при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы» (утвержден Приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 22 августа 2005 г. № 535).

Этот нормативный акт, на котором основаны вердикты учреждений медико-социальной экспертизы (МСЭ), помимо того, что содержит дискриминационную терминологию типа «нарушения, обусловленные физическим уродством», фиксирует у ряда категорий российских граждан, в том числе детей и подростков, «неспособность к обучению», «неспособность к трудовой деятельности или невозможность (противопоказанность) трудовой деятельности». «Противопоказанность» трудовой деятельности противоречит не только выводам науки и практики в этой сфере, но и просто здравому смыслу. Тем не менее на основании подобных ярлыков, присвоенных органами МСЭ, детей не принимают в школы, молодых людей – в профессиональные учебные заведения, а зачастую и на работу...

Нельзя не отметить, что Министерство здравоохранения и социального развития РФ, которое призвано обеспечить реабилитацию инвалидов как условие для получения ими образования, упорно саботирует эту свою функцию. Мало того, что в течение десяти лет, вопреки Закону «О социальной защите инвалидов», не было никакого «Федерального перечня» и соответственно конкретизации обязательств государства в этой сфере. Теперь, будучи вынуждено принять наконец «Перечень», Минздравсоцразвития де-факто продолжает саботировать реабилитационную поддержку особых детей. Позиция министерства выражается в упорных попытках «разделить» детей по ведомствам и закрепить это разделение: «нормальными» должно заниматься образование, «особыми» – соцзащита. Полагая, как и встарь, что образование таким детям не нужно (достаточно так называемой «реабилитации»), ведомство соцзащиты упорно проводит по отношению к ним откровенную политику сегрегации. Это абсолютно непрофессиональная позиция, противоречащая всему мировому и передовому отечественному опыту в сфере развития и образования особых детей; будучи в корне антигуманной, она угрожает нравственному и психическому здоровью нации. К сожалению, приходится констатировать, что Минздравсоцразвития демонстрирует полную неспособность улучшить состояние таких детей и положение их семей.

Ряд изменений, внесенных с принятием Закона № 122-ФЗ, вопреки его «установке» на решение задачи «повышения материального благосостояния граждан», способствует обнищанию семей, воспитывающих детей инвалидов, и в некоторых случаях ведет к катастрофическим последствиям. Так, например, замена права на бесплатный проезд для инвалидов, в том числе детей-инвалидов, родителей или иных лиц, сопровождающих детей-инвалидов, на денежные выплаты зачастую приводит к невозможности доставки ребенка-инвалида как к месту лечения и реабилитации, так и в любое другое место (образовательное, досуговое учреждение и т.п.). Такая замена оказывается адекватной лишь в сельской местности и малых городах. В больших городах либо при необходимости получения реабилитации за пределами пригородного сообщения предлагаемая «монетизация» и близко не покрывает транспортных расходов.

Изменения, внесенные «законом о монетизации», существенно уменьшили число предприятий, обязанных отчислять средства в фонд квотирования рабочих мест для инвалидов. Однако государство ничего не предлагает взамен, что на деле приводит к резкому сокращению фонда квотирования, призванного поддерживать трудоустройство инвалидов, и как следствие – значительному повышению числа нетрудоустроенных инвалидов, бедствующих и вопреки их воле находящихся на иждивении того же государства.

Как было показано выше, Закон «Об образовании» в его декларирующей части все же содержит возможность для осуществления интеграции особого ребенка в массовую школу, а тем самым – в нормальную социальную жизнь. До изменений, внесенных «законом о монетизации», Закон «Об образовании» включал даже ряд механизмов, на практике способствующих интеграции. Введение в действие Закона № 122-ФЗ вчистую смело все эти возможности, упразднив государственную поддержку образовательной альтернативы: из закона оказались исключенными положение о компенсации затрат родителей на обучение детей в негосударственных образовательных учреждениях, а также на образование ребенка в семье.

Альтернативное образование служило клапаном, который приоткрывал возможности получения образования перечисленным категориям детей. Теперь же, исключив негосударственный сектор из этой сферы, государство, исходя из правовой парадигмы, взяло на себя всю полноту ответственности за обеспечение образования для любого ребенка. В отсутствие необходимой инфраструктуры такие изменения в законе явились грубой ошибкой со стороны государства и могут привести к социальному взрыву: налицо резкое расхождение между взятыми обязательствами и возможностями их практической реализации.

Вследствие несовершенства федерального законодательства, инерционности государственной системы управления образованием и социальным обеспечением, а также крайне неудачного реформирования социальной сферы в рамках «монетизации льгот» до сих пор остается нерешенным ряд серьезных проблем:

1. Часть российских детей по-прежнему находятся вне всякого образования. В первую очередь это касается детей с тяжелыми и множественными нарушениями развития, а также с эмоционально-волевыми нарушениями (выраженными нарушениями поведения и нарушениями аутистического спектра).

2. Значительное количество детей безвозвратно вытесняются с более высокого образовательного уровня на низший (обратное движение практически невозможно). Здесь речь идет прежде всего о детях, которые развиваются в рамках «возрастной нормы», но в силу поведенческих и (или) познавательных проблем не справляются с программой общеобразовательной школы. Они неуклонно вытесняются в коррекционные классы таких школ, далее – частично во вспомогательные школы (оттуда возвращения в общеобразовательное учреждение не бывает уже никогда), а большей частью – «на улицу» и тем самым – из нормального социума.

3. Дети, «выпавшие» из школьного процесса по состоянию здоровья, зачастую «теряются» для образования. Речь идет о детях, выведенных на «надомное» обучение (в большинстве случаев – безосновательно), а также тех, кто часто и надолго попадает в больницы. Существующие суррогатные механизмы их обучения не могут решить проблем качественного образования и последующей интеграции в школу.

4. Многие подростки и молодые люди не имеют перспектив профессионализации. Сюда относятся как уже перечисленные выше категории детей и подростков (с тяжелыми и множественными нарушениями развития, с эмоционально-волевыми нарушениями), так и значительная часть выпускников спецшкол, не имеющих возможности найти адекватное профессиональное обучение и применение.

5. Ребенок, у которого выявлены проблемы в развитии, не попадает сразу и надежно в поле зрения специалистов, которые «вели» бы его, определяли и помогали решать коррекционные и образовательные задачи. Эти задачи фактически переложены на плечи родителей.

6. Сотрудники психолого-медико-педагогических комиссий «оторваны» от специалистов, наблюдающих ребенка и работающих с ним. Это приводит к составлению неадекватных рекомендаций, ограничивающих образование детей.

7. Для значительного количества детей не обеспечены непрерывность и преемственность образования от ранней помощи до профессионального обучения. Поддержка таких детей носит фрагментарный и несистемный характер, не предполагает выстраивание и сопровождение индивидуального образовательного маршрута ребенка.

8. Продолжает действовать устаревшая система организации специальных (коррекционных) учреждений по сегрегирующему принципу разделения детей при обучении по видам нарушений развития. Это значительно сужает ее коррекционно-адаптационную эффективность.

9. Государственная система образования при очевидной своей недостаточности для решения обозначенных проблем практически не использует потенциал негосударственных организаций, работающих в данной сфере.

Чтобы не допустить стихийной интеграции, «бессмысленной и беспощадной», неизбежно придется совершенствовать законодательство, приводить его в соответствие с международным правом. Без этого ситуацию изменить не удастся.

Для обеспечения эффективной интеграции желателен «общий» закон как можно более прямого действия, охватывающий всех детей без исключения (как воспитывающихся в семье, так и находящихся в интернатах) и препятствующий дискриминационному толкованию каких-либо его положений.

С учетом инерционности системы реальным решением проблемы может стать и принятие поправок к Закону «Об образовании», которые гарантируют и обеспечат каждому ребенку образовательный маршрут, в максимальной степени реализующий его возможности, – вплоть до подготовки к профессиональной деятельности.

Примечательно, что даже в отсутствие подобных инициатив «сверху» нарастает интегративное движение в российских регионах. К примеру, Республика Карелия и Самарская область значительно обогнали федеральный центр по цивилизованности законодательных решений и практики интеграции в этой сфере. Это означает, что даже в жесткой правовой парадигме «закона о монетизации» регионы имеют возможности для быстрого создания и эффективного развития необходимой инфраструктуры.