Правовой базис: международные гарантии прав особого ребенка и их отражение в российском законодательстве

К началу 1990-х годов завершился процесс, начатый еще в 60-х годах прошлого столетия: Россия присоединилась к зоне действия ряда международных конвенций, гарантирующих права на развитие, образование и социальное обеспечение для детей с ограниченными возможностями, де-юре признала за собой ответственность за их выполнение и сделала решительный шаг к гуманизации общества. Впервые в отечественной практике была создана правовая основа интеграции в социум детей с нарушенным развитием. Государство закрепило свою обязанность обеспечить всех детей, в каком бы состоянии они ни находились, необходимым им образованием.

Конституция РФ (п. 4 ст. 15) декларирует примат международного права, и российское законодательство в соответствующей области должно опираться на подписанные Россией международные договора и иные акты, содержащие общепризнанные принципы и нормы международного права. Международное право «сверхавторитетно» и может служить основанием для отстаивания законных интересов ребенка в суде.[4]

К документам, формирующим правовую позицию международного сообщества по этим вопросам, относятся прежде всего Конвенция о борьбе с дискриминацией в области образования и Конвенция о правах ребенка[5] . Приведем принципиально важные с точки зрения обеспечения прав особых детей на полноценные образование и реабилитацию положения данных документов.

Статья 1.1. В настоящей Конвенции выражение «дискриминация» охватывает всякое различие, исключение, ограничение или предпочтение.., которое имеет целью или следствием уничтожение или нарушение равенства в области образования, и в частности:

а) закрытие для какого-либо лица или группы лиц доступа к образованию любой ступени или типа[6] ;

<...>

d) положение, несовместимое с достоинством человека, в которое ставится какое-либо лицо или группа лиц.

Статья 3. ...Государства... обязуются:

а) отменить все законодательные постановления и административные распоряжения и прекратить административную практику дискриминационного характера в области образования...

Статья 4. Государства... обязуются...:

с) поощрять или развивать подходящими методами образование лиц, не получивших начального образования или не закончивших его, и продолжение их образования в соответствии со способностями каждого...

Статья 9. Никакие оговорки к настоящей Конвенции не допускаются.

Статья 23.

1. Государства-участники признают, что неполноценный в умственном или физическом отношении ребенок должен вести полноценную и достойную жизнь в условиях, которые обеспечивают его достоинство, способствуют его уверенности в себе и облегчают его активное участие в жизни общества.

2. Государства-участники признают право неполноценного ребенка на особую заботу и поощряют и обеспечивают предоставление при условии наличия ресурсов имеющему на это право ребенку и ответственным за заботу о нем помощи, о которой подана просьба и которая соответствует состоянию ребенка и положению его родителей или других лиц, обеспечивающих заботу о ребенке.

3. В признание особых нужд неполноценного ребенка помощь в соответствии с пунктом 2 настоящей статьи предоставляется по возможности бесплатно, с учетом финансовых ресурсов родителей или других лиц, обеспечивающих заботу о ребенке, и имеет целью обеспечение неполноценному ребенку эффективного доступа к услугам в области образования, профессиональной подготовки, медицинского обслуживания, восстановления здоровья, подготовки к трудовой деятельности и доступа к средствам отдыха таким образом, который приводит к наиболее полному, по возможности, вовлечению ребенка в социальную жизнь и достижению развития его личности, включая культурное и духовное развитие ребенка.

Статья 28.

1. Государства-участники признают право ребенка на образование, и с целью постепенного достижения осуществления этого права на основе равных возможностей они, в частности:

а) вводят бесплатное и обязательное начальное образование...

Статья 29.

1. Государства-участники соглашаются в том, что образование ребенка должно быть направлено на:

a) развитие личности, талантов и умственных и физических способностей ребенка в их самом полном объеме...

b) подготовку ребенка к сознательной жизни в свободном обществе в духе понимания, мира, терпимости, равноправия...

2. Никакая часть настоящей статьи или статьи 28 не толкуется как ограничивающая свободу отдельных лиц и органов создавать учебные заведения и руководить ими при условии постоянного соблюдения принципов, изложенных в пункте 1 настоящей статьи, и выполнения требования о том, чтобы образование, даваемое в таких учебных заведениях, соответствовало минимальным нормам, которые могут быть установлены государством...

Статья 39.

Государства-участники принимают все необходимые меры для того, чтобы содействовать физическому и психологическому восстановлению и социальной реинтеграции ребенка, являющегося жертвой: любых видов пренебрежения, эксплуатации... или любых других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения... Такое восстановление и реинтеграция должны осуществляться в условиях, обеспечивающих здоровье, самоуважение и достоинство ребенка.

Россия провозгласила готовность привести законодательство в соответствие с нормами международного права. Однако отражение этих норм в системе национальных законов и особенно подзаконных актов оказалось неполным и крайне противоречивым. Прогрессивные декларации подчас не только оказывались не подкрепленными механизмами реализации, но и соседствовали с прямо дискриминационными положениями, проникшими в новую правовую систему из советского прошлого.

Яркий пример подобных противоречий демонстрирует Федеральный закон от 10 июля 1992 г. № 32661 «Об образовании». В п. 1 ст. 5 Закона сформулирован прекрасный зачин: «Гражданам Российской Федерации гарантируется возможность получения образования независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям (объединениям), возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, наличия судимости». Однако по мере конкретизации данного положения для детей с отклонениями в развитии эти блестящие намерения ощутимо тускнеют. Каждое следующее уточнение трактует приведенную норму все более и более ограничительно. Так, например, в п. 6 той же статьи говорится: «Государство создает гражданам с отклонениями в развитии условия для получения ими образования, коррекции нарушений развития и социальной адаптации на основе специальных педагогических подходов». «Специальные педагогические подходы» могут еще рассматриваться как повышенное внимание к этим детям. Но п. 10 ст. 50 уже не оставляет такой надежды – он не предоставляет детям с отклонениями в развитии права обучаться в общеобразовательном учреждении: «Для детей и подростков с отклонениями в развитии органы управления образованием создают специальные (коррекционные) образовательные учреждения (классы, группы), обеспечивающие их лечение, воспитание и обучение, социальную адаптацию и интеграцию в общество...». Это находится уже в явном противоречии и с основным замыслом Закона «Об образовании» (п. 1 ст. 5), и с международным правом.

Выбор, который предоставляется особым детям, вполне прозрачно очерчен во второй и третьей частях п. 10 ст. 50:

«Категории обучающихся, воспитанников, направляемых в указанные образовательные учреждения, а также содержащихся на полном государственном обеспечении, определяются Правительством Российской Федерации.

Дети и подростки с отклонениями в развитии направляются в указанные образовательные учреждения органами управления образованием только с согласия родителей (законных представителей) по заключению психолого-медико-педагогической комиссии».

Тем самым налицо сегрегация уже внутри самой системы образования: детям «с отклонениями в развитии» предлагается альтернатива: обучение в «специальных (коррекционных) образовательных учреждениях (классах, группах)» – либо «содержание на полном государственном обеспечении». Об их интегрированном обучении в общеобразовательных школах в обычном классе в законе речь не идет.

Базирующаяся на этом печальная практика всем хорошо известна. Склонность чиновников на местах интерпретировать приведенные положения Закона дискриминационным образом особенно ярко иллюстрируют «Показания и противопоказания по приему детей в специальные коррекционные школы-интернаты (школы) для умственно отсталых детей» (Приказ Комитета здравоохранения и Комитета образования Правительства Москвы от 19.10.1998 г., 21.10.1998 г. № 574/579 «Об организации городской медико-психолого-педагогической комиссии по комплектованию специальных (коррекционных) образовательных учреждений для умственно отсталых детей», Приложение № 2). Этот документ содержит противопоказания к приему в специальные (коррекционные) образовательные учреждения для ряда категорий детей-инвалидов – с «тяжелыми формами слабоумия; олигофренией в степени выраженной имбецильности; идиотией различной этиологии, в том числе и при болезни Дауна; органическая деменция с выраженной дезадаптацией (отсутствие навыков самообслуживания)». Если даже не принимать во внимание крайне дискриминационную и неэтичную, давно вышедшую из употребления терминологию, используемую в Приказе для описания проблем этих детей, примечание к Приказу четко и недвусмысленно определяет их судьбу: «Дети, страдающие названными формами слабоумия, направляются в соответствующие учреждения Комитета социальной защиты населения», то есть в интернаты. Исполняя этот Приказ, психолого-медико-педагогические комиссии по-прежнему выносят заключения, препятствующие осуществлению конституционного права особых детей на образование и вместо обучения рекомендующие помещение ребенка в психоневрологический интернат Департамента социальной защиты населения.

Пробелы и противоречия Федерального закона «Об образовании» позволяют сохранять в силе давно устаревшие акты, принятые еще в советскую эпоху и идущие вразрез со всеми международными обязательствами России. Так, до сих пор действует «Перечень заболеваний, по поводу которых дети нуждаются в индивидуальных занятиях на дому и освобождаются от посещения массовой школы» (утвержден Приказом Министерства просвещения РСФСР от 8/28 июля 1980 года № 281-М/17-13-186). Этот акт, в целом задуманный как дискриминационный – не разрешить детям с определенными проблемами обучаться в обществе сверстников, – содержит даже следующее примечание, повсеместно трактующееся «системой» как запрет на образование вообще: «Не дается право на индивидуальное обучение детям со слабоумием в степени имбецильности».

В результате устройство и функционирование российской государственной системы в сфере образования и реабилитации особых детей на практике весьма существенно противоречит как принятым Россией нормам международного права, так и многим положениям федерального законодательства.

Если говорить о детях, от которых отказались родители, то первое страшное надругательство над их правами происходит «на выходе» из домов ребенка: решается, кто из детей «подлежит обучению», а кто – нет. Ребенка относят либо к учреждениям ведомства образования, либо к учреждениям ведомства соцзащиты. Учить тех, кто не попал в ведомство образования, по-прежнему считается неэффективным расходованием государственных средств.

Для детей, живущих в семье, функции разделения «по ведомствам» повсеместно выполняют психолого-медико-педагогические комиссии, которые нередко препятствуют повышению образовательного уровня ребенка либо не допускают его к образованию вообще, предлагая изъять из семьи и поместить в психоневрологические интернаты системы соцзащиты. Сама передача ребенка в социальное ведомство – вместо обеспечения ему образования! – в наших условиях уже является вопиющим актом дискриминации.

К сожалению, и без того весьма несовершенная и противоречивая правовая база помощи особому ребенку и поддержки его семьи недавно подверглась значительным изменениям, существенно усугубившим положение данной категории населения.

С января 2005 года в России вступили в силу кардинальные изменения законодательства, охватывающие всю социальную сферу и выразившиеся в принятии так называемого «закона о монетизации льгот» (№ 122-ФЗ). Реформа весьма существенно повлияла на правовое поле, в котором осуществляется деятельность по образованию и реабилитации особых детей. Назвать это влияние положительным невозможно...