У ДИТЯ ПОЯВИЛИСЬ СЕМЬ НЯНЕК

Несмотря на то, что они - генералы, государево око в опасности

Семь сатрапов

Административная реформа обсуждается давно. На самом деле первые предложения были сформулированы еще до начала перестройки, но в жизнь так и не воплотились. Под властью КПСС проведение административного передела не представляло большой политической проблемы. В рамках административных мероприятий создавались новые области. Например, Кемеровская, которая была специально вырезана из трех соседних областей с целью сконцентрировать в одной территориальной единице всю угольную промышленность Кузбасса. Менялось административное подчинение территорий (все помнят передачу Крыма Украине), создавались и ликвидировались союзные республики (Карело-Финская ССР), независимые государства (Тува, Дальневосточная Республика, растворившиеся в составе РСФСР). Проблемы, с которыми сталкивалось советское руководство в 70-е годы, были скорее техническими. Проведение административной реформы требовало серьезно проработанной концепции, четко увязанной с общими перспективами развития. А потому территориальное деление страны решили до времени не трогать.

«Касикизм»

С тех пор все еще больше запуталось. Сложившиеся региональные элиты оказались заинтересованы в сохранении именно действующих границ, сколь бы случайными они ни были, ибо в этих границах им обеспечены власть и некое подобие суверенитета.

В России возникла парадоксальная ситуация, когда регионы слишком малы и слабы экономически, чтобы в стране мог существовать федерализм, но слишком сильны политически, чтобы допустить эффективный централизм. К тому же они используют свое политическое влияние в Центре, чтобы компенсировать собственную экономическую слабость на местах. Наконец, в условиях периферийного капитализма, по законам которого живет Россия, федерализм вообще становится труднодостижимым, ибо ресурсы стихийно централизуются (капитал уплывает в Москву из Перми по той же системной логике, по какой он потом бежит из Москвы в Нью-Йорк).

В российских регионах уже около 10 лет формируется нечто похожее на латиноамериканский «касикизм». Слово «касик», некогда обозначавшее индейского вождя в Мексике, уже прочно вошло сначала в испанский язык, а потом и в международный политический лексикон. Происходило подобное в Латинской Америке в годы, когда она была прежде всего сырьевым придатком Запада, местный рынок был слабо развит, а экономика предельно зависима от иностранного капитала. Слово появилось в Мексике, но явление оказалось достаточно распространенным. Яркие примеры «касикизма» можно было найти в Бразилии, Колумбии, Боливии. В сегодняшней России, несмотря на все различия, мы видим те же тенденции. Когда местные администраторы превращаются в полновластных хозяев своих регионов, в Латинской Америке это называют «касикизмом» и видят в этом одно из проявлений политической коррупции. У нас то же самое называли «развитием федерализма», и мы видели в этом проявление демократии.

На самом деле ни с демократией, ни с децентрализацией «касикизм» ничего общего не имеет. Речь идет просто о проявлениях административного произвола на местах, с которыми центральная власть мирится, поскольку сама нуждается в поддержке регионального начальства. Права и политические возможности различных регионов неодинаковы - они в конечном счете зависят от влияния того или иного «касика» и, разумеется, от экономического веса стоящих за ним группировок. Способность «касика» открыть нужные двери в столице, никак не связанная с его административными или экономическими талантами, может значить для территории больше, чем десяток самых талантливых администраторов и предпринимателей.

Децентрализованный авторитаризм допускает больший произвол, нежели централизованный. В первом случае гражданам приходится иметь дело с одним самодуром, а во втором - с восемью десятками. В первом случае власть главного начальника сдерживает бесчинства начальников местных, во втором - дополняет их.

Совершенно закономерно, что при нынешнем государственном устройстве России на местах происходит то же, что и в центре. Под разговоры о федерализме мы получили странный симбиоз централизованного государства и конфедерации, соединяющий недостатки обеих систем, но не их достоинства. В регионах мы имеем 89 местных самодержцев, чья власть так же бесконтрольна, как и власть кремлевского Большого Брата. Единственным ограничением произвола удельных князей в регионах является такая же неограниченная власть президента в центре. В конечном счете все определяется соотношением сил. Формируются авторитарные режимы в масштабах одной отдельно взятой провинции - будь то Калмыкия, Башкирия или Татарстан. Тут уже не очень заботятся о «западных» формальностях - на выборах единственный кандидат, а его оппонентам лучше сидеть тихо, репрессивные органы всегда начеку.

Некоторые губернаторы являются просвещенными самодержцами, большинство - не очень. Выборность губернаторов - бесспорное благо с точки зрения теории - в реальной политической жизни России вовсе не обязательно означает демократию, ибо в сложившихся обстоятельствах выборы совершенно не обязательно будут свободными. Масштабы проблемы варьируются в зависимости от того, идет ли речь о Москве или об Элисте, но в любом случае никто не смог пока заставить губернаторов играть по-честному, если сами они того не хотят. Система личной власти на местах не может быть ликвидирована до тех пор, пока тот же принцип торжествует в Центре.

Губернаторы оказались далеко не едины ни в применявшихся ими методах управления, ни в уровне своего авторитаризма (демократизма). Разным был и их политический стиль. Тем не менее можно четко выделить несколько групп. Это немногочисленные «демократы»-западники, пытающиеся воспроизводить в своем окружении европейские политические ритуалы (но, как правило, не их содержание) и открыто ориентирующиеся на Кремль, лидеры «красного пояса», формально к Кремлю оппозиционные, но на практике с ним сотрудничающие, и, наконец, «удельные князья» - наиболее типичные представители «касикизма». Последние с Кремлем также активно сотрудничали, но постоянно пытались навязать ему собственные условия.

Беда губернаторов была в том, что они совершенно бездарно разыграли свою карту в 1999-2000 годах, сначала поставив не на того фаворита (Лужкова), а потом так же дружно предав его и показав этим свою слабость. Тем самым путь для административной реформы был открыт.

Увы, то, что административная реформа является для страны объективной необходимостью, отнюдь не означает, что ее результаты будут положительными. Достаточно вспомнить судьбу реформ экономических. То, что в 90-е годы страна нуждалась в преобразованиях, полагаю, сегодня не отрицают даже коммунисты. Но проведены эти преобразования были таким образом, что большинство наших сограждан теперь вспоминают времена Брежнева как золотые дни. И дело не только в «отдельных ошибках», а в избранной стратегии, которая ничего общего с решением реальных проблем не имела. Уже сейчас ясно, что административным реформам уготована та же судьба.

Судьба бюрократов

У России был реальный выбор между сохранением примерно нынешнего административного деления при отмене выборности губернаторов (централизм, французская модель государства) и укрупнением территорий до 20-30 «земель» или «штатов», обладающих известной экономической самодостаточностью и способных к развитию полноценной демократической жизни (федерализм, американская, индийская и т.д. модель). Путинская администрация решила объединить оба подхода и в итоге получила все их недостатки без их достоинств. Мало того, что территории укрупнены, они укрупнены нерационально. Если области были слишком маленькими, то федеральные округа получились слишком большими. Старое областное деление сохраняется, а с ним и старые бюрократические элиты, просто над ними надстраивается еще одно звено управления. Местные начальники, потеряв часть власти, станут еще безответственнее, но зато останутся не менее коррумпированными. А федеральному округу все равно придется «проходить» через областное звено бюрократии.

С Советом Федерации получается та же несуразица, что и со всем остальным. В принципе совмещение должностей губернаторов и сенаторов - явная нелепость, к тому же эта практика противоречит принципу разделения властей, провозглашенному в Конституции. Но почему-то вместо демократически избранных сенаторов появляются назначенцы. Смысл существования сената в США и других федерациях как раз в том, что в каждом штате есть два человека, так же напрямую представляющие население, как и губернатор, с куда меньшей властью, но зато со значительным авторитетом. Они представляют население, не будучи зависимы от исполнительной власти. Классическая американская система сдержек и противовесов. Может быть, далеко не идеальная форма демократии, но, во всяком случае, логику здесь понять можно. В России же предлагается губернаторов из сената убрать, но заменить не народными избранниками, а чиновниками, назначенными… теми же губернаторами. Где логика?

Смысл принятого решения ясен, но он просто вне логики демократии. Губернаторов убирают из сената, чтобы лишить неприкосновенности и, говоря модным в Кремле блатным языком, «подвесить». К этому добавляется масса других способов отстранения от должности местных правителей - от снятия указом до импичмента, инсценированного депутатами по совету той же президентской администрации. Парадоксальным образом при таком раскладе местная власть станет еще более безответственной, чем раньше. Воровать будут по-прежнему, ибо за это у нас не снимают. Но Кремль будут ублажать, ибо в противном случае не только снимут, но и посадят за воровство. Однако в окружении Путина ошибаются, если думают, будто отныне губернаторы все для президента сделают. Скажут - бесспорно. Но от слов до дела… Тем более в России.

Кремль будут ублажать. Ему будут льстить. Ему будут давать любые самые безответственные обещания. С ним никто не будет спорить. Но его указания никто не будет реализовывать на практике.

В системе, где господствует безответственность, нормой становится бюрократический саботаж. Ведь за чересчур рьяное исполнение воли начальства можно пострадать так же, как и за неисполнение. А потому безопаснее всего просто имитировать деятельность.

О демократической жизни в регионах и при таких раскладах говорить не приходится. Не для того реформу проводят. Но и слома региональных элит не произойдет, усложнится лишь византийско-политический механизм управления. Если раньше губернатор должен был завоевать друга в Кремле, то теперь нужно еще и вести дела с начальником округа (по возможности его же и подсиживая). А окружной надзиратель должен присматривать не только за примерно дюжиной губернаторов, но и за шестью коллегами - иначе не сдобровать. Ясно, что на такую должность никого иного, кроме генерала ФСБ, назначить просто невозможно. Но в современной России даже семерых надежных генералов ФСБ найти, видимо, не удалось. Пришлось назначать Сергея Кириенко!

Сатрапии

И все же, как бы ни были запутаны новые бюрократические правила, как бы ни были комичны назначения, главные неприятности грозят не с этой стороны. Кремль сделал грубейшую ошибку, соединив военные округа с административными и тем самым отчасти подчинив силовые структуры укрупненной местной власти. Это из области административно-политической азбуки. В советской стране такую ошибку никогда не делали, понимая, что надо разводить военное и гражданское управление на местах, а то, не дай Бог, они сговорятся против Центра.

Вообще-то введенная Путиным система удивительным образом напоминает древние персидские сатрапии. Хорошо известно, к чему такой порядок привел в прошлом. Формально подчиненные «шахиншаху», сатрапы управляли столь огромной территорией и обладали столь обширными полномочиями, что Центр был не в состоянии их контролировать. Шах мог воздействовать на своих подопечных лишь двумя способами - отозвать или лишить головы. В свою очередь сатрапы, понимая «системную логику», выработали два подхода. Более умеренные старались наворовать как можно больше, пока их не сняли, а более амбициозные, опираясь на подчиненные им «силовые структуры», плели заговоры, надеясь сместить царя раньше, нежели тот попытается сместить их самих.

Вместо того чтобы стать фактором консолидации страны и привести к собиранию земель, административная реформа в путинском исполнении скорее всего приведет к обратному результату. Как и другие плоды кремлевского либерально-бюрократического творчества, она окажется фактором дестабилизации. Кроме того, избранный путь оказался и крайне дорогостоящим. Никто еще не подсчитал, во что он нам обойдется, но уже ясно одно: даже в случае если не подтвердятся высказанные здесь политические прогнозы, аппарат ел, ест и будет есть. Число чиновников, содержащихся за наш счет, резко увеличится.

Почему Кремль идет по такому пути, ясно. В окружении Путина решили, что он - самый простой. И номинальную власть президента увеличат, и с губернаторами сохранят отношения. Увы, в политике «самое простое» решение - не обязательно верное. Талант Ельцина состоял в том, что он понимал, как устроена Россия. Он шел окольными путями. Он не требовал исполнения собственных указов. Он добивался своих целей вопреки здравому смыслу. Он знал главное: с кем, когда и против кого дружить, на какие кнопки нажимать. Новая команда похожа на людей, дорвавшихся до пульта управления, но не имеющих ни малейшего представления, как механизм работает. Создание нового механизма тоже не по их части. Они лишь беспомощно дергают за разные рычаги и давят на кнопки, не задумываясь, как поведет себя структура.

Кремль искренне стремится укрепить «федеральный Центр». Либеральная интеллигенция искренне боится диктатуры. Но то, чего люди желают или боятся, далеко не всегда происходит на практике. Чаще получается совсем не то, чего ждали, хотели и страшились. Несколько месяцев такого правления, и перед нами будет уже не угроза диктатуры, а перспектива административно-политического хаоса.

Быть может, позднее историки скажут, что, затеяв неудачную реформу, Путин и его окружение все же сдвинули с мертвой точки процесс реальной федерализации России. Но в этом случае нам предстоит еще вторая, а может быть, и третья попытка. И, скорее всего, делать ее будут уже совсем другие люди. Если, конечно, еще останется страна, которую можно будет реформировать. А пока от ельцинского «касикизма» эволюционируем мы не к федерализму или централизму, а к «семисатрапщине». Видимо, это и есть следующая историческая стадия развития русского капитализма после «семибанкирщины».