С.Н. Сильвестров — Безопасность, обеспеченная развитием

Заместитель директора Института экономики ИМЭПИ РАН Сергей Николаевич Сильвестров, принимавший непосредственное участие в разработке Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., в беседе с главным редактором «ЭС» Александром Агеевым комментирует ключевые моменты этого важнейшего документа.

— С чем была связана необходимость разработки новой версии доктрины национальной безопасности?

— За последнее десятилетие изменились внешние и внутренние условия, стало ясно: настало время определиться с долгосрочными интересами страны и принять политические документы, определяющие ее перспективы. Работа пошла в двух направлениях. Одно направление — это сценарная разработка концепции социально-экономического развития. Параллельно возник вопрос: каким образом обеспечить развитие, чтобы оно было гармоничным, устойчивым и осуществлялось при условиях, купирующих вероятные угрозы? Тем более что вследствие всепроникающей инерции деструктивных процессов 1990-х гг. эти угрозы не исчезли, более того — они множились, а некоторые приобрели опасные масштабы. Особенно это справедливо в отношении экономики. Она стала открытой, запредельно зависимой от внешних факторов и при этом структурно примитивной. Система, обеспечивающая защищенность человека, государства и общества, оказалась крайне ослабленной. Естественно, надо было пересмотреть эту систему и реконструировать под новые условия. Ранее принятые концептуальные документы по национальной безопасности отстали от требований времени, но сам факт их появления сыграл положительную роль, он свидетельствовал о том, что мы не собираемся отказываться от отстаивания собственных интересов. Правда, это был рамочный документ, в котором отсутствовало четкое определение понятия «национальные интересы», не имелось внятной системы стратегических приоритетов.

— Можно ли утверждать, что это сейчас лучший стратегический документ в стране?

— Важно, что это первый серьезный политический документ, который не противоречит концепции долгосрочного социально-экономического развития России. В нем обобщены и осмыслены положения многих концепций и стратегий, разработанных для локальных областей.

— Т. е., по сути, это претензия на метастратегию?

— Не претензия, а реализация. За последние десять лет на федеральном уровне приняты десятки среднесрочных программ, отраслевых и региональных стратегий, но целостной стратегии как таковой не было. По отдельности они работают с большими изъянами, часто корректируются, ресурсы либо не осваиваются, либо используются расточительно, оценить их результативность зачастую невозможно, ответственность за их исполнение размыта. Все это происходит во многом потому, что цели и задачи отдельных программных документов, как, впрочем, и сами эти документы, не увязаны между собой, не подчинены конкретным приоритетам в рамках общенациональных интересов. В подобных условиях сложно рассчитать и сбалансировать ресурсы, спланировать последовательность действий. Понятно, что такое положение дел неизбежно тормозит и порождает неразбериху даже при решении всем ясных и понятных задач.

В свою очередь, принятая стратегия — первый опыт системного взгляда на наше существование, пусть только с определенной точки зрения — с точки зрения обеспечения национальной безопасности. На ее основе программы развития различных сфер общественной жизни должны увязываться между собой, а их осуществление — опираться на механизмы стратегического планирования.

— Какой уровень защищенности заложен в концепции и каков он фактически? Если можно — в цифрах и процентах.

— Ну, проценты никто не вычислял, потому что речь идет о качественно разных областях — их выбрано больше десятка, и для оценки уровня защищенности каждой из них есть свои критерии. В Стратегии содержится круг критериев и показателей, имеющих отношение к оценке социально-экономической и военной сфер. Культура, образование и наука оцениваются по экономическим и финансовым показателям. Набор показателей и их пороговые значения — результат исследований и экспертных оценок. Их еще предстоит апробировать на практике применительно к нашим условиям.

В Институте экономики их обоснованием и мониторингом многие годы занималось и продолжает заниматься целое научное направление под руководством видного российского экономиста профессора В.К. Сенчагова.

Следует заметить, что у нас в стране почти 20 лет не было критериев, тем более соответствующих современным реалиям, которые бы использовались при принятии управленческих решений и оценке достигнутых результатов. Это не позволяло, например, оценить диапазон их разброса, эффективность работы исполнительной власти или, скажем, уровень ответственности, которую берет на себя та или иная организация, реализуя собственное предназначение или решая предписанную конкретную задачу. Теперь такие критерии есть, они дают возможность разработать ситуационную модель, позволяющую оценивать уровень защищенности страны. Критериев всего 17, отобраны они по итогам многочасовых обсуждений, выявивших партикулярные интересы различных ведомств.

— Предполагается, что этот документ станет повседневным руководством к действию для соответствующих ведомств?

— Именно так. Вы буквально процитировали Указ Президента.

— Ответственность за мониторинг взял на себя Совбез?

— Совет безопасности должен ежегодно докладывать Президенту о состоянии дел с национальной безопасностью. Стратегия — документ открытый для изменений, поэтому Совбез готовит предложения по его корректировке по мере необходимости.

— А есть закрытая версия стратегии?

— Нет.

— Так принципиально было сделано?

— Принципиально. Это официальный политический документ, в его рамках разработаны «Методологические основы стратегического планирования», на базе которых будут, в свою очередь, готовиться документы более частного характера и направленного действия.

— Сколько человек входило в группу разработчиков?

— Стратегию создавало множество людей. Это была длительная и довольно тяжелая работа, ведь нужно было не только достичь консенсуса, но и получить положительную правовую экспертизу и пройти формальную процедуру согласования окончательной версии со всеми заинтересованными ведомствами. Эксперты неоднократно встречались, шли дискуссии, причем в течение длительного времени обсуждение из раза в раз возвращалось на уровень уточнения понятийного аппарата. Для освоения понятий и составления глоссария понадобилось время. Вслед за этим разработали и утвердили «директивный» план-проспект. Уже на основе его структуры были скомплектованы группы по направлениям, и каждая из них работала над каким-то одним блоком обеспечения безопасности, скажем, экономическим, социальным, внешнеполитическим. В этом деле участвовали эксперты Министерства обороны, Генерального штаба, разведывательного сообщества. Параллельно сводная группа из пяти человек готовила итоговый документ.

— А кто занимался социальной политикой?

— Трудно перечислить всех. Привлекались ведущие специалисты из разных научных направлений и ведомств. Работа велась не один год. Первый вариант стратегии был отправлен во все округа, и из регионов поступили очень глубокие, интересные предложения. Затем прошло обсуждение в Президиуме Российской академии наук, которое проводил Секретарь Совбеза Н.П. Патрушев совместно с Президентом РАН Ю.С. Осиповым. И уже почти окончательный документ зимой был представлен на заседании межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации «Сибирское соглашение», где получил одобрение. После этого он был представлен на рассмотрение Президенту, и на заседании Совета безопасности состоялась серьезная беседа.

— В марте этого года?

— Совершенно верно. Высказывались сомнения относительно некоторых показателей и критериев, особенно, что касается пороговых значений уровней защищенности. Тут пришлось очень серьезно поработать, и руководство аппарата Совета безопасности было вынуждено отстаивать эту позицию. Были скрупулезно проанализированы статистические ряды за сорокалетний период, сделанные ведущими международными организациями, в частности Организацией экономического сотрудничества и развития, Международным валютным фондом. Удалось провести международные сопоставления показателей, касающихся инфляции, безработицы и ряда других макропараметров.

— По миру или по СССР и России?

— По всему миру, по каждой группе стран. И стало очевидно, что даже в кризисных условиях изменения происходят в строго определенных границах. Поэтому выбранные пороговые значения, на наш взгляд, являются достаточно основательными. Если мы разрабатываем уже не концепцию, а стратегию социально-экономического развития лет на пять и на ее основе осуществляется бюджетное планирование, то необходимо увязывать конкретные показатели с тем, чего мы хотим достичь. Тогда становится понятно, в каких границах и при каких условиях удерживать безработицу и инфляцию, какие для этого нужны ресурсы, каким образом можно поддержать уровень доходов и потенциал домашних хозяйств — это то, что, в частности, делают американцы. Тут речь идет о платежеспособном спросе, основном двигателе экономического развития, иначе стабильность не обеспечишь, как не обеспечишь и безопасность.

Ясно, что у военных несколько иной подход к проблеме безопасности, чем у экономистов, социологов, демографов. Но в том и новизна этой концепции, что в ней главное — не сидение в окопе, не автаркия, не изоляционизм, не замкнутость, не непрекращающаяся борьба с внутренними и внешними угрозами, а осознание того, что для такой страны, как наша, безопасность должна и может обеспечиваться исключительно через развитие. И не просто развитие военного потенциала, мобилизационной готовности, но развитие в широком понимании, включающем преодоление демографических и социальных проблем.

— Это идет еще от советской доктрины безопасности?

— Конечно, ни о каких прямых аналогиях и речи быть не может. По сути дела, это общечеловеческая доктрина. Вместе с тем следовало бы больше себя уважать, не пренебрегать собственным опытом. Я с интересом посмотрел выступление Барака Обамы 27 апреля 2009 г. на совместном собрании американской Национальной академии наук и Академии инженерных наук. Он фактически признал огромные успехи СССР и России. Обама отметил: дело не только в шокировавшем американцев запуске спутника, но это также почти 100-летний прорыв в науке, образовании, подготовке инженерных кадров. Он подчеркнул, что наши достижения — образец для подражания. Мы же свой опыт часто не ценим, принижаем, а наш основной конкурент его ценит.

— Процесс согласования маркирует качество работы госаппарата, его ценность, подходы, культуру, дееспособность. Как изменился государственный аппарат с момента распада СССР?

— С тех пор прошло более 20 лет. Думаю, что трансформацию аппарата надо прослеживать с начала перестройки, с 1986–1987 г., когда в него пришли относительно молодые люди. Их отличало желание работать по-новому, используя огромный потенциал невостребованной общественной энергии и знаний. Но эта вспышка энергии очень быстро была погашена в силу нереализованности целей и задач, сформулированных в период перестройки. В начале 1990-х гг. в стране царило разочарование, которое усилило процесс распада Советского Союза. Но если говорить о дееспособности административного аппарата и бюрократии, то сегодня проблему надо рассматривать шире: в условиях глобализации изменилась концепция самого государства и государственности. И заявленная недавно идея суверенной демократии — это не всеми осознанный ответ на сужение сферы суверенитета государства сначала с экономической и финансовой точки зрения, а в перспективе — и с политической.

На протяжении последних 50 лет возникло несколько концепций государственности. Первая — государство всеобщего благоденствия, то, что у нас выражено в Конституции как социальное государство. Но это было отражение уже уходящего времени, скорее больше европейское, европоцентричное видение. Вторая концепция — малозатратное государство, корнями уходящее в неолиберальный тэтчеризм и рейгономику. Несколько позже возникла идея так называемого государства-партнера. На практике реализацию каждой из концепций отличало изменение технологий осуществления властных функций.

В том числе — и применительно к сфере обеспечения безопасности.

— Партнера бизнеса и общества?

— Да, гражданского общества и бизнеса. Это заимствованная идея. Но на Западе, например в Соединенных Штатах и в Германии, почти каждые десять лет меняют технологию осуществления государственной власти, а следовательно, меняют и тип чиновника, корректируют тип государственной службы, принимаются поправки в соответствующие законы. Изменяется, естественно, и деятельность аппарата, его взаимодействие с гражданским обществом и бизнесом. Вызревание идеи государства-партнера предполагает несколько важных моментов. Во-первых, государство обязательно является равноправным партнером, оно передает часть своих функций бизнесу и, допустим, местным органам власти или, лишаясь части суверенитета, глобальным структурам. При этом государство обязуется оказывать определенные публичные услуги и производить публичные товары, т. е. гарантирует удовлетворение общественных потребностей. Это очень важно. В таком случае оно выступает как в качестве гаранта, так и в качестве субъекта, активизирующего деятельность всех остальных функциональных структур. Внутри государственной власти, в первую очередь исполнительной, возникают два института: поручительства и исполнительства. Поручитель — это тот, кто занимается разработкой стратегии, законодательных актов, формирует заказ государственному сектору и бизнесу, работает на рынке государственных закупок.

В ходе административной реформы, не свойственной традициям российской государственности, и реализуя концепцию государства-партнера, активизирующего государства, создали три структуры — министерства, федеральную службу и агентства. Предполагалось, что одни занимаются политикой в своем пространстве, готовят стратегии, законопроекты и нормативные акты. Вторые проводят мониторинг и смотрят, как осуществляются стратегические установки и что для этого необходимо. А агентства выступают в роли институтов, формулирующих и выполняющих поручения — как самостоятельно, так и в партнерстве с бизнесом. Они вправе передавать часть своих функций бизнес-структурам или гражданским организациям. Вот такая идеальная конструкция, которая все еще не завершена. Более того, вытесняется и даже замещается другими конструкциями государственного развития и регулирования. По этим причинам возникают проблемы в становлении институтов государственно-частного партнерства, в развитии государственной службы и подготовке новой генерации управленческих кадров. Эта зона обладает повышенной кризисогенностью и рисками нестабильности, ей должно уделяться особое внимание в концепции обеспечения безопасности социально-экономического развития.

Сопоставляя Россию и Советский Союз с такой точки зрения, мы можем сказать, что в ситуации, когда резко сократился суверенитет государства, аппарат управления должен был стать более эффективным, новаторским, а вышло наоборот — он стал мельчать, погряз в решении частных задач, не до конца осознавая, каковы же функции тех трех уровней, которые появились в результате административной реформы. Кстати говоря, реформа не была в достаточной степени профинансирована, регламенты не были доработаны. На это наслаивается появление государственных корпораций и многое другое, и фактически мы сейчас потеряли даже, скажем так, активно действующую корпоративно сплоченную бюрократию, которая по крайней мере имела определенный неформальный исторически сложившийся регламент, ориентированный на ее цели и задачи. Т. е. сегодня возникают различные группы интересов, которые в силу комбинации обстоятельств, часто не зависящих от них, адаптируясь к этим обстоятельствам, пытаясь их себе подчинить или влиять на них, создают некоторый хаос в реализации основных задач. Уже только поэтому «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.», на мой взгляд, является очень важным дисциплинирующим и организующим началом.

В последние годы постепенно вызревает еще одна концепция — концепция государства-корпорации. Она является, на мой взгляд, одним из возможных ответов на вызовы безопасности развития современного государства в высококонкурентной глобальной среде. Государство в подобном статусе сохраняет суверенитет, управляя своим национальным богатством, подобно корпорации, как активами и пассивами. Однако в такой трактовке есть один весьма тонкий момент. Государство все-таки не вполне тождественно корпорации. Государство как корпорация может начать игнорировать социальную сферу. Есть опасность, что государство займется аутсорсингом социальной сферы, потому что его будет интересовать только маркетинг, бизнес, прибыль, доходность, бюджет. Это совершенно недопустимо — тем самым оно подрывает свою собственную основу, самый смысл своего существования. Экономическую эффективность нужно совместить с социальной сферой — и тогда появится государство, которому не опасно встраиваться в сетевые системы, возникающие сейчас на базе прежних национальных государственных образований. С этой точки зрения, как мне представляется, Россия уникальна.

У нас могут совмещаться элементы и государства-корпорации, и социального государства — над этим надо работать. Вот задача, которая сейчас может встать перед нами в плане совершенствования нашей государственности в условиях открытой экономики и активного глобального развития. Обладая ресурсами, определенным потенциалом, опытом и интеллектом, мы можем ее решить в достаточно короткий срок на основе разработанной стратегии, которая обеспечивает безопасное развитие.

— У меня ощущение, что Вы работали с огоньком.

— Нам было интересно работать. Сначала казалось, что ничего не получится — мы надолго застряли на уровне отвлеченных споров о понятиях, а предстояло еще пропустить через себя солидный массив конкретной информации для определения стратегических приоритетов развития и условий обеспечения национальной безопасности. Действительно, коллектив взял на себя ответственность за сложное дело. С полным сознанием того, что создать такого рода стратегию — значит взять на себя риск подвергнуться критике за возможные пробелы и несовершенства с разных сторон: кому-то чего-то обязательно будет недоставать. Но похвал никто и не ожидал, важен итог, сделан еще один шаг в формировании системы стратегических решений, определяющих наше будущее развитие.