Государственный долг (государственный кредит) как экономическая категория – это система денежных отношений, возникающих в связи с привлечением государством на добровольных основах для использования временно свободных денежных средств граждан и хозяйствующих субъектов. Государственный кредит как правовая категория – это самостоятельный институт финансового права, представляющий собой совокупность финансово-правовых норм, которые регулируют общественные отношения, складывающиеся в процессе привлечения государством временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на условиях добровольности, возвратности, срочности и возмездности в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения.

Долг СССР Парижскому клубу кредиторов на конец 1991 г. составлял 37,6 млрд долл. (Парижский клуб – неинституционализированное объединение стран-кредиторов (Австралия, Австрия, Бельгия, Великобритания, Германия, Дания, Ирландия, Испания, Италия, Канада, Нидерланды, Норвегия, Россия, США, Финляндия, Франция, Швейцария, Швеция, Япония), созданное в 1956 г. для обсуждения и урегулирования проблем задолженности развивающихся стран по государственным или имеющим государственную гарантию кредитам. Россия – член Парижского клуба с 1997 г.). В январе 1992 г. Правительство РФ заключило рамочное соглашение о пересмотре календарного плана обслуживания и погашения этого долга. Далее в 1993–1995 гг. последовали три его пересмотра (многосторонние меморандумы от 02.04.1993, 04.06.1994, 03.06.1995), связанных с обслуживанием долга в период с декабря 1991 по конец 1995 г. Внешний долг России, составлявший на начало 1992 г. 57 млрд долл., достиг в начале 1993 г. 96,6 млрд долл. и сравнялся годовым ВНП страны.

Завершив в 1994 г. переговоры с Парижским клубом, Россия взяла на себя долг СССР всем странам в полном объеме в обмен на зарубежные активы.

Одновременно Россия фактически потеряла возможность возвращения значительной части долгов от большинства стран. По предыдущим соглашениям наибольшая нагрузка по выплате советских долгов приходилась на период после 2002 г., и тогда это, видимо, казалось отдаленной перспективой. Вслед за этими соглашениями. Правительство РФ подписало многосторонний меморандум от 29 апреля 1996 г. об условиях всеобъемлющей реструктуризации внешнего долга СССР со странами – членами Парижского клуба кредиторов, в результате чего долг России Клубу составил 38 млрд долл.

К концу 1993 г. общий внешний долг России возросло 110 млрд долл., увеличившись по сравнению с предыдущим годом на 15 млрд долл. (в первую очередь за счет привлечения займов международных финансовых организаций). Причинами стремительного роста задолженности стали дефицитность государственного бюджета и заметное ухудшение ценовых условий внешней торговли в совокупности с сокращением экспорта. Несмотря на это, в 1993 г. соотношение внешнего долга к ВНП сократилось до 65 %.

За годы реформ в связи с сокращением налогооблагаемой базы из-за спада производства, низким внутренним спросом, уходом бизнеса в теневую экономику, массовыми уклонениями от уплаты налогов налоговые доходы государства резко уменьшились. Большую часть 1990-х гг доходная часть бюджета падала, а расходы государства для установления бюджетного равновесия сокращались недостаточно.

По официальным данным на начало 1994 г. общая внешняя задолженность страны составляла 112,8 млрд долл. Долг бывшего СССР за счет капитализации невыплачивавшихся процентов вырос до 104 млрд долл. (92,2 % общей внешней задолженности), а вновь образовавшаяся российская задолженность составляла 8,8 млрд долл. Затем, в 1994–1997 гг., задолженность росла меньшими темпами (к 1996 г. достигла 121 млрд долл.), отношение же задолженности к ВНП и экспорту постепенно сокращалось (с 55 % в 1994 г. до 30 % ВНП в 1996 г., с 260 % экспорта страны в 1994 г. до 190 % в 1996 г.).

По официальным данным Министерства финансов РФ на 31 декабря 1997 г. внешний долг России составлял 123,5 млрд долл., из которых 91,4 млрд долл. – долги, доставшиеся в наследство от Советского Союза. Однако в 1998 г. вновь были сделаны масштабные заимствования. К 1 июля 1998 г. внешний долг вырос до 129 млрд долл. (рост задолженности был связан в первую очередь с попытками предотвратить дефолт, связанный внутренним долгом). Во второй половине 1998 г. произошла конвертация части внутреннего долга во внешний – объем задолженности на конец 1998 г. составил уже 143,9 млрд долл., а в 1999 г. достиг своего исторического пика – 167 млрд долл. (более 101 % ВВП в рублевом исчислении).[31]

Источником погашения государственных займов и выплаты процентов по ним выступают средства бюджета, где ежегодно эти расходы выделяются в отдельную строку. Однако в условиях нарастания бюджетного дефицита государство может прибегнуть к рефинансированию государственного долга, т. е. погасить старую государственную задолженность путем выпуска новых займов.

В России размер дефицита федерального бюджета, утвержденный законом о федеральном бюджете, не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга в соответствующем финансовом году, а размер дефицита бюджета субъекта РФ – 15 % объема доходов его бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета.

С 2000 г., благодаря политике по обслуживанию внешних обязательств без осуществления новых заимствований, происходит постепенное (до 10 млрд долл. в год) сокращение внешнего долга России. В последние годы также наблюдается тенденция к сокращению совокупного долга по отношению к ВВП страны в 2000 г. – 62 %, 2001 г. – 49 %).

На конец 2002 г. общий государственный долг по отношению к ВВП составлял 36,1 %, а по отношению к экспорту – 142 %, что говорит о его управляемости. К фактору риска можно отнести то, что более 80 % суммы долга номинировано в иностранной валюте, а значит, подвержено риску изменения обменного курса, но в настоящее время положение стабильно: рубль укрепляется, идет большой приток валюты в страну.

По данным Банка России на 1 января 2003 г., размер внешнего долга Российской Федерации достиг 152,1 млрд долл.[32] Более 36 % этой суммы составляют долги бывшего СССР. Кроме того, сумма порядка 8 млрд долл. является неурегулированной задолженностью бывшего СССР.

Анализ исполнения федерального бюджета в Российской Федерации на август 2006 г. показывает, что профицит составил 1489,4 млрд руб. Часть из этой суммы идет на выплату государственного долга. Исполнение федерального бюджета РФ в 2006 г. показано в табл. 6.1.

Ровно через восемь лет после финансового кризиса 1998 г. в период с 15 по 21 августа 2006 г. Российская Федерация осуществила платежи в погашение остатка реструктурированной в 1996 и 1999 гг. в рамках Парижского клуба кредиторов задолженности. В результате российские обязательства перед всеми 17 государствами – членами Клуба в сумме 21,6 млрд долл. США погашены в полном объеме и Россия более не является страной – дебитором Клуба.[33] Межправительственные соглашения, которыми была оформлена указанная задолженность, утратили силу. Это означает, что Россия достигла цели, поставленной Правительством РФ и впервые сформулированной в «Долговой стратегии Российской Федерации на 2003–2005 гг.».

В рамках данной стратегии Российская Федерация сначала в январе 2005 г. досрочно в полном объеме погасила остаток обязательств перед Международным валютным фондом, а затем начала переговоры о досрочной выплате наиболее крупной, политически значимой и сложно управляемой категории государственного внешнего долга – задолженности перед Парижским клубом кредиторов.

Погашение реструктурированных в рамках Парижского клуба кредиторов долговых обязательств прошло в два этапа. В соответствии с Многосторонним соглашением от 13 мая 2005 г. в июле-августе 2005 г была досрочно погашена задолженность на общую сумму, эквивалентную 15 млрд долл. США. Ровно через год на основе договоренностей, оформленных в Многостороннем протоколе от 16 июня 2006 г., погашен остаток данной категории долга. Общая экономия средств федерального бюджета на процентных платежах за период до 2020 г. превысит 12 млрд долл. США.

В 2007–2009 гг. планируется положительное сальдо заимствований на внутреннем рынке, не приводящее к увеличению процентных ставок. В результате к концу 2007 г. объем внутреннего долга превысил размер внешних обязательств, а совокупный объем государственного долга сократился с 9 % ВВП на конец 2006 г. до 8,3 % ВВП на конец 2007 г и должен составить 7,5 % на конец 2009 г., при этом в уже в 2008 г. объем внутреннего долга превысит размер внешних обязательств.

Если государственный долг на федеральном уровне отслеживается на современном этапе очень серьезно, то по долгам на субфедеральном уровне остается много вопросов. Основой экономической безопасности А. Д. Андряков считает такое состояние управления долгом и такой объем долга, которые позволяют исполнять и долговые обязательства, и все иные принятые на себя бюджетные обязательства фактически независимо от внешних обстоятельств. Один из подходов к реализации данного принципа строится на том, что планирование вновь привлекаемых обязательств, а также планирование, обслуживание и погашение уже имеющихся обязательств осуществляется исключительно за счет доходов бюджета без необходимости привлечения финансовых ресурсов с рынков заимствования. Технической реализацией этого принципа служит введение концепции долговой емкости процедуры планирования и принятия решений, а также включение в принятие решений обязательств по просроченной кредиторской задолженности.[34]

По данным 2002 г. для муниципальных образований объем просроченной кредиторской задолженности был существенным и превосходил долговую емкость. В целом по Российской Федерации существуют 24 субъекта, муниципальные образования которых преимущественно имеют дефицит по бюджету текущих расходов. Если рассмотреть долговую емкость, уменьшенную на просроченную кредиторскую задолженность, т. е. возможность заимствовать, то почти 2/3 регионов имеют на своей территории муниципальные образования, которые, вообще говоря, не могут заимствовать, поскольку нечем отвечать по своим обязательствам.

Фактически долговая емкость – это превышение доходов бюджета над текущими расходами. То, что остается после исполнения обязательств по текущим расходам, представляет собой долговую емкость бюджета, которая и используется для ответственности как по уже принятым, так и по планируемым к принятию обязательствам. Последняя часть обязательств, которые принимает на себя субъект РФ или муниципальное образование, – это ожидаемая ответственность по условным обязательствам. В данном случае речь идет о гарантиях. Гарантия по сути своей является условным обязательством, поскольку ответственность по этому обязательству у гаранта возникает только при определенных условиях (при неисполнении гарантополучателем своих обязательств).

Для системы управления долгом долговая емкость является некоей исходной информацией, поступающей из системы бюджетного планирования. При этом важно отметить, что длительность бюджетного прогноза должна включать в себя погашение самого долгосрочного из принятых либо планируемых к принятию обязательств. Исходя из долговой емкости, необходимо погасить уже накопленные долговые обязательства согласно определенному графику погашения. Следует также предусмотреть возможность погашения просроченной кредиторской задолженности. При составлении графика погашения просроченной кредиторской задолженности предполагается, что часть этой задолженности уже реструктурирована. Нереструктурированная часть должна быть погашена в ближайшем финансовом году.

Финансовый орган, определяющий приоритеты в инвестиционной политике, должен строить долгосрочную инвестиционную программу, которая фактически представляет собой потребности в объемах инвестиционного финансирования на длительный срок, а система управления долгом лишь оптимальным образом привлекает ресурсы для финансирования этой программы и следит за тем, чтобы эти ресурсы были привлечены в объемах, которые можно безболезненно погасить в будущем.

Наиболее сложный и полноценный процесс планирования имеет место при определении необходимого объема инвестиционных заимствований.

Распределяя долговую емкость, спланированную на несколько лет с учетом исполнения уже принятых обязательств, в ожидаемую ответственность по гарантиям следует заложить и «страховочную подушку».

Соотношение между объемом долговой емкости, отводимой на гарантии и новые обязательства, определяется приоритетами долговой и экономической политики. Они должны устанавливаться соответствующим органом, который формирует эту политику. В систему управления долгом они, конечно же, включаются не в виде цифр, а в виде долей.

Государственная долговая политика Российской Федерации на 2007–2009 гг. предусматривает снижение объемов государственного внешнего долга и постепенное замещение его внутренними заимствованиями.

Принципами государственной долговой политики Российской Федерации являются:

– замещение государственного внешнего долга внутренними заимствованиями;

– развитие рынка государственных ценных бумаг;

– использование государственных гарантий для ускорения экономического роста;

– применение инструментов долговой политики в целях осуществления дополнительной стерилизации излишней денежной массы и борьбы с инфляцией.

В целом государственные займы Российской Федерации могут быть классифицированы по следующим признакам:

1) по срокам действия долговые обязательства могут носить краткосрочный характер (до одного года), среднесрочный характер (от одного года до пяти лет) и долгосрочный характер (от 5 до 30 лет). Все долговые обязательства Российской Федерации погашаются в сроки, определяемые конкретными условиями займа, но не могут превышать 30 лет (Закон РФ от 13 ноября 1992 г. № 3877-1 «О государственном внутреннем долге Российской Федерации»);

2) по праву эмиссии они делятся:

а) на выпускаемые центральным правительством;

б) выпускаемые правительствами национально-государственных и административно-территориальных образований и органами местного самоуправления, если это будет предусмотрено законом;

3) по признаку субъектов держателей ценных бумаг займы могут подразделяться на реализуемые:

а) только среди населения;

б) только среди юридических лиц;

в) как среди юридических лиц, так и среди населения;

4) по форме выплаты, доходов займы могут делиться:

а) на процентно-выигрышные, когда владельцы долговых обязательств процентного займа получают твердый доход ежегодно путем оплаты купонов или один раз при погашении займа путем зачисления процента к начисленному номиналу ценных бумаг без ежегодных выплат;

б) выигрышные, когда получатель получает доход в форме выигрыша в момент погашения облигаций, причем доход выплачивается только по тем облигациям, которые попали в тиражи выигрышей. Кроме того, бывают займы беспроигрышные, однако они сейчас в Российской Федерации не выпускаются;

в) беспроцентные (целевые) займы, которые предусматривают выплату доходов держателям облигаций или гарантируют получение соответствующего товара, спрос на который в момент выпуска займа не удовлетворяется;

5) по методам размещения займы делятся:

а) на добровольные;

6) размещаемые по подписке;

в) принудительные.

В настоящее время используются только добровольные займы. Принудительные займы применяются только в тоталитарных государствах. Займы по подписке по своей природе близки к займам принудительным, поэтому также не применяются;

6) по форме займы могут быть облигационными и безоблигационными. Облигационные займы предполагают эмиссию ценных бумаг. Безоблигационные займы оформляются подписанием соглашений, договоров, а также путем записей в долговых книгах и выдачи особых обязательств.

В соответствии с принципами долговой политики в 2005 и 2006 гг. Российская Федерация осуществляла досрочное погашение государственных внешних долговых обязательств.

В январе 2005 г. досрочно в полном объеме был погашен остаток долговых обязательств перед Международным валютным фондом. В июне 2006 г. Российская Федерация полностью погасила задолженность по долгу бывшего СССР перед официальными кредиторами Парижского клуба кредиторов.

Досрочное погашение внешнего долга также будет способствовать укреплению международного авторитета России как государства со значительным запасом финансовой и долговой устойчивости, имеющего репутацию добросовестного заемщика и стремящегося конкретными политическими мерами улучшить инвестиционный климат в стране.

В области внутренних заимствований проведение долговой политики в 2007–2009 гг. будет исходить из целей развития рынка государственных ценных бумаг. Ключевыми задачами станут повышение ликвидности рыночной части государственного внутреннего долга и сохранение оптимальной дюрации и доходности на рынке государственных ценных бумаг.

К основным методам управления государственным долгом относятся:

1) рефинансирование – погашение старой государственной задолженности путем выпуска новых займов;

2) конверсия – изменение размера доходности займа, например снижение или повышение процентной ставки дохода, выплачиваемого государством своим кредиторам;

3) консолидация – увеличение срока действия уже выпущенных займов;

4) унификация – объединение нескольких займов в один;

5) отсрочка погашения займа – проводится в условиях, когда дальнейшее активное развитие операций по выпуску новых займов неэффективно для государства;

6) аннулирование долга – отказ государства от долговых обязательств;

7) реструктуризация долга – погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований (принятием на себя других долговых обязательств) в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания долговых обязательств и сроков их погашения.